培訓(xùn)團(tuán)在富士山世界遺產(chǎn)協(xié)會(huì)聽(tīng)課 李昕宇攝

 

培訓(xùn)團(tuán)在富士箱根伊豆國(guó)立公園箱根訪客中心交流學(xué)習(xí) 　　李昕宇攝

 

摩周湖國(guó)立公園 李昕宇攝

 

砂湯天鵝湖 張誼佳攝

 

阿寒摩周國(guó)立公園訪客中心手作 張誼佳攝

 

硫磺山 李昕宇攝

 

 

張誼佳 李秀英

國(guó)家林業(yè)和草原局自然保護(hù)地管理司于2019年12月8日-21日，組織相關(guān)單位23人赴日本進(jìn)行“世界自然遺產(chǎn)保護(hù)管理規(guī)劃培訓(xùn)”。培訓(xùn)團(tuán)訪問(wèn)了日本環(huán)境省自然保護(hù)局、東京都環(huán)境局、日光觀光株式會(huì)社、富士山文化局、江戶川大學(xué)、釧路濕原自然保護(hù)官事務(wù)所、釧路市觀光協(xié)會(huì)事務(wù)局等機(jī)構(gòu)，學(xué)習(xí)了日本國(guó)立公園發(fā)展歷程、管理與運(yùn)營(yíng)、制度歷史概要，日本自然公園財(cái)團(tuán)、東京都自然公園、富士山自然遺產(chǎn)保護(hù)與管理、釧路濕原國(guó)立公園保護(hù)與管理、阿寒摩周國(guó)立公園特許項(xiàng)目等課程，考察了日光國(guó)立公園、富士箱根伊豆國(guó)立公園、釧路濕原國(guó)立公園、阿寒摩周國(guó)立公園、丹頂鶴自然公園等自然保護(hù)地。

　　

發(fā)展概況

從發(fā)展歷程來(lái)看，日本最初對(duì)國(guó)立公園功能的主要認(rèn)知是以滿足國(guó)民的休閑游憩需求為主。日本政府于1931年出臺(tái)了《國(guó)立公園法》，1934年，由日本政府首次指定瀨戶內(nèi)海、云仙、霧島為日本第一批國(guó)立公園。1957年，日本政府在《國(guó)家公園法》的基礎(chǔ)上頒布了《自然公園法》，將國(guó)立公園、國(guó)定公園、都道府縣立公園統(tǒng)稱為“自然公園”，正式確立了自然公園體系。目前，日本建立了各類型自然公園共計(jì)401處，總面積556.7萬(wàn)公頃，占國(guó)土面積的14.74%。其中國(guó)立公園34處，面積219萬(wàn)公頃，約占日本國(guó)土面積的5.80%；國(guó)定公園56處，面積141萬(wàn)公頃，約占日本國(guó)土面積的3.73%；都道戶縣立公園311處，面積196.7萬(wàn)公頃，約占日本國(guó)土面積的5.21%。

　　

行政管理

日本的國(guó)立公園由環(huán)境省的自然保護(hù)局進(jìn)行行政管理，下屬的國(guó)家公園科負(fù)責(zé)具體工作，在不同地區(qū)設(shè)置自然保護(hù)事務(wù)所，執(zhí)行《自然公園法》并落實(shí)實(shí)施細(xì)則。日本國(guó)立公園的主要保護(hù)管理人員都屬于國(guó)家公務(wù)員——自然保護(hù)官。目前，環(huán)境省共配置了約300名自然保護(hù)官，分布于全國(guó)的國(guó)立公園。

　　

土地管理

日本的國(guó)立公園不僅含有國(guó)有土地，還有地方政府所有土地、私有土地，也有不少被用于農(nóng)林業(yè)等的土地。日本國(guó)立公園內(nèi)現(xiàn)有原住民約65萬(wàn)人，密度為每平方公里30人。為了解決公園內(nèi)居民人口較多而帶來(lái)的產(chǎn)權(quán)、財(cái)權(quán)、產(chǎn)業(yè)、管理各類復(fù)雜的利益關(guān)系，以確保管理權(quán)上的統(tǒng)一，日本政府頒發(fā)了《地域制自然公園制度》，從資源保存與永續(xù)利用角度對(duì)自然公園進(jìn)行從嚴(yán)格保護(hù)到合理利用的“階梯式”用地管理分區(qū)，其中最主要的實(shí)施方式是與居民簽訂《風(fēng)景地保護(hù)協(xié)定》。也就是說(shuō)，對(duì)于土地所有者而言，原住民們可以通過(guò)簽訂協(xié)定，獲得稅收方面的優(yōu)惠，減少土地管理的經(jīng)費(fèi)，從而減輕了自己管理土地的負(fù)擔(dān)。

　　

分類管理

日本每個(gè)國(guó)立公園都設(shè)有公園規(guī)劃，并根據(jù)公園規(guī)劃來(lái)決定國(guó)家公園內(nèi)管理（地理分類）的強(qiáng)度和設(shè)施的安排。根據(jù)國(guó)立公園風(fēng)景的品質(zhì)，形成管理分區(qū)。陸地部分分為特別地域和普通地域兩大類，海域部分分為海洋公園地區(qū)和普通區(qū)域兩類，而陸地部分中，普通地域又分成第一類、第二類、第三類和普通區(qū)域四類。目前，日本國(guó)立公園中有13.1%的區(qū)域?yàn)樘貏e保護(hù)區(qū)，12.8%的區(qū)域?yàn)榈谝活愄貏e區(qū)，23.6%的區(qū)域?yàn)榈诙愄貏e區(qū)，23.5%的區(qū)域?yàn)榈谌愄貏e區(qū)，27.0%的區(qū)域?yàn)槠胀▍^(qū)域。在分區(qū)管理上，沒(méi)有明確劃分出嚴(yán)禁公眾進(jìn)入的區(qū)域，更多的管理是各分區(qū)的利用程度不同。

　　

資金投入

20世紀(jì)90年代，日本國(guó)立公園主要作為公共事業(yè)納入國(guó)家預(yù)算體系，有穩(wěn)定的財(cái)政基礎(chǔ)，國(guó)立公園內(nèi)的道路、公共廁所、植被恢復(fù)等公共事業(yè)的設(shè)施一般由國(guó)家投資建設(shè)。隨著國(guó)立公園基礎(chǔ)設(shè)施的逐步完善，日本國(guó)立公園近年來(lái)開(kāi)始實(shí)施“執(zhí)行者負(fù)擔(dān)”的資金計(jì)劃，即國(guó)立公園實(shí)施自然環(huán)境的區(qū)域保護(hù)和管理所需的必要費(fèi)用，實(shí)行執(zhí)行者負(fù)擔(dān)、受益者負(fù)擔(dān)、原因者負(fù)擔(dān)的原則，而國(guó)家在預(yù)算內(nèi)對(duì)執(zhí)行區(qū)域保全事業(yè)的都道府縣給予執(zhí)行該保全事業(yè)所需費(fèi)用的一部分的補(bǔ)助，減輕了國(guó)家的負(fù)擔(dān)。近期，日本也正在研究向國(guó)民征收環(huán)境稅，更好地保護(hù)國(guó)立公園環(huán)境并實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。

　　

合理利用

日本一直走在全世界國(guó)立公園的前列，因?yàn)槿毡窘?guó)家公園的初衷就是保護(hù)為國(guó)民提供欣賞風(fēng)景和游憩的場(chǎng)所。日本《自然公園法》的第一條就規(guī)定：“在保護(hù)優(yōu)美的自然風(fēng)景的同時(shí)，也要追求其利用價(jià)值的提高，并實(shí)現(xiàn)為國(guó)民提供保健、休養(yǎng)、教化等目的”。為使日本國(guó)立公園內(nèi)的資源得到充分的利用，國(guó)家允許公共團(tuán)體和個(gè)人按照國(guó)立公園的使用規(guī)劃提供服務(wù)設(shè)施，但前提是這些服務(wù)設(shè)施的設(shè)計(jì)和布置不能破壞國(guó)立公園內(nèi)的任何自然景觀。目前，日本國(guó)立公園內(nèi)，每年總計(jì)約有3億人次進(jìn)行登山、郊游、自然觀察等活動(dòng)。

　　

經(jīng)濟(jì)效益

日本國(guó)立公園一般不收取門(mén)票，游客中心、展望臺(tái)等也不收費(fèi)，但是公園內(nèi)部的停車、特定景點(diǎn)的進(jìn)入、專門(mén)的導(dǎo)游服務(wù)、餐飲、住宿等均需要收費(fèi)，而且可以帶動(dòng)國(guó)立公園周邊的住宿、餐飲、購(gòu)物等旅游消費(fèi)，因此旅游收入較為可觀。2015年，日本政府通過(guò)《觀光立國(guó)行動(dòng)計(jì)劃》修訂版，將旅游業(yè)列為“拉動(dòng)日本經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)”。2016年訪日外國(guó)游客在日本的消費(fèi)總額高達(dá)3萬(wàn)億日元，幾乎等同于日本汽車零部件這一重要產(chǎn)業(yè)的出口總額。

　　

社區(qū)發(fā)展

國(guó)立公園內(nèi)的原住民可以保持之前的生產(chǎn)生活方式不變。如，伊勢(shì)志摩國(guó)立公園內(nèi)普通地域內(nèi)有捕魚(yú)、養(yǎng)殖珍珠活動(dòng)，阿寒摩周國(guó)立公園的阿寒湖和屈斜路湖（均屬于第一種特別地域）內(nèi)有養(yǎng)魚(yú)、捕魚(yú)利用活動(dòng)，釧路濕原國(guó)立公園內(nèi)有養(yǎng)殖奶牛活動(dòng)。但是，國(guó)立公園內(nèi)原住民的生產(chǎn)利用活動(dòng)規(guī)模要維持在指定前的規(guī)模不變，不得擅自擴(kuò)大規(guī)模或者新建生產(chǎn)生活設(shè)施。如，政府對(duì)伊勢(shì)志摩國(guó)立公園和阿寒摩周國(guó)立公園內(nèi)的捕魚(yú)量沒(méi)有限制，但如果當(dāng)?shù)鼐用裥枰拗遏~(yú)設(shè)施，則需要提出申請(qǐng)，按國(guó)立公園事業(yè)審批規(guī)定進(jìn)行審批。

　　

啟示與借鑒

一是加強(qiáng)立法，堅(jiān)持依法管理。日本國(guó)立公園有相當(dāng)成熟的法律法規(guī)體系，各項(xiàng)事務(wù)都有法可依，因此在利用管理上，實(shí)現(xiàn)了法治，而非“人治”。借鑒日本的立法經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)需加強(qiáng)國(guó)家公園立法工作，加快推進(jìn)完備的國(guó)家公園法律體系建設(shè)，通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

二是鼓勵(lì)多方參與，形成合力發(fā)展。中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)還處于試點(diǎn)起步階段，各項(xiàng)管理工作千頭萬(wàn)緒，關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，迫切需要地方政府、社區(qū)居民、協(xié)會(huì)等各類不同利益相關(guān)者積極參與到國(guó)家公園的規(guī)劃制定與日常管理工作中，通過(guò)多方參與，形成合力，促進(jìn)國(guó)家公園的開(kāi)發(fā)建設(shè)和有效保護(hù)。

三是合理利用自然資源，發(fā)展生態(tài)旅游。國(guó)家公園是國(guó)家的一種精神象征，是要在資源保護(hù)的前提下，讓更多的人有機(jī)會(huì)欣賞、了解、熱愛(ài)國(guó)家最具代表性和典型性的高品質(zhì)資源，讓每一位公眾都有享受公共資源的權(quán)利。實(shí)現(xiàn)這一使命的途徑就要依靠以探索人和自然和諧共處模式為宗旨的生態(tài)旅游。

四是實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)管理，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。日本國(guó)立公園土地權(quán)屬的特殊性使得公園土地的所有者作為公園的管理者對(duì)公園行使保護(hù)管理的權(quán)利和義務(wù)，這種參與模式使他們參與國(guó)立公園保護(hù)的同時(shí)也獲得了國(guó)立公園帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益。中國(guó)資源豐富，人口眾多，保護(hù)與利用協(xié)同規(guī)劃為生態(tài)文明背景下中國(guó)國(guó)家公園未來(lái)發(fā)展提供了新思路。遵循“政府授權(quán)，管理與經(jīng)營(yíng)分離”的原則，建立健全特許經(jīng)營(yíng)制度，將相關(guān)經(jīng)營(yíng)委托給企業(yè)或個(gè)人，可以使國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)的工作重心放在保護(hù)和管理上，同時(shí)保護(hù)原住居民權(quán)益，實(shí)現(xiàn)各產(chǎn)權(quán)主體共建國(guó)家公園、共享資源收益，形成可持續(xù)發(fā)展。

日本著名作家村上春樹(shù)有句話：“每個(gè)人都有屬于自己的一片森林，迷失的人迷失了，相逢的人會(huì)再相逢。”中國(guó)人崇尚尊重自然，天人合一。日本國(guó)家公園建設(shè)起步早，走在前面，中國(guó)正在前行的路上。相信，遲早我們會(huì)相逢。