位于三江源地區，素有“千湖之縣”美譽的青海果洛藏族自治州瑪多縣境內的湖泊。 新華社記者 吳 剛攝

目前我國已有10個國家公園體制試點。根據《建立國家公園體制總體方案》，到2020年，建立國家公園體制試點基本完成，整合設立一批國家公園，基本建立分級統一的管理體制，國家公園總體布局初步形成。

國家公園在世界上已有將近150年的歷史，但在我國尚屬新生事物。中國的國家公園什么樣、怎樣建、如何用？記者就此采訪了有關專家學者

為何建？ ——加快推進生態文明

“我國從1956年開始建立自然保護地，現在有將近18%的國土面積被各種類型自然保護地覆蓋，應該說取得了很大成就。但問題也不少，尤其是體制機制方面的問題比較嚴重。比如一地多名、多頭管理，保護管理效能不高，盲目建設和過度開發現象時有發生等。”清華大學景觀學系主任楊銳教授表示，從數量上看，我國的自然保護地規模不小，甚至超過世界平均水平，但從質量和管理成效來看，還有很大的提升空間。

2013年11月，黨的十八屆三中全會首次提出建立國家公園體制。2015年9月，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》對建立國家公園體制提出了具體要求，強調“加強對重要生態系統的保護和利用，改革各部門分頭設置自然保護區、風景名勝區、文化自然遺產、森林公園、地質公園等的體制”“保護自然生態系統和自然文化遺產原真性、完整性”。黨的十九大報告強調，“構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。

2017年9月發布的《建立國家公園體制總體方案》明確，國家公園是指由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。

國家發展改革委有關負責人表示，我國建立國家公園體制的根本目的，就是以加強自然生態系統原真性、完整性保護為基礎，以實現國家所有、全民共享、世代傳承為目標，理順管理體制，創新運營機制，健全法制保障，強化監督管理，構建統一規范高效的中國特色國家公園體制，建立分類科學、保護有力的自然保護地體系。

楊銳認為，目前我國自然保護地發展已經從高速發展期進入結構優化期，建立國家公園體制，正是難得的契機。“美國50多個國家公園加起來約占國土面積的2.6%，而我國僅僅是三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山這4個試點公園的面積，加起來就超過了國土面積的2%，應該說，我們推進國家公園體制建設的力度非常大。”

什么樣？——三大理念是核心

成立于1872年的美國黃石國家公園，是世界上第一個現代意義的國家公園。目前世界上已有100多個國家建立了國家公園。根據不同國家的保護地保護管理實踐，世界自然保護聯盟將各國的保護地體系總結為6類，國家公園為第二類，定義為：大面積自然或近自然區域，用以保護大尺度生態過程以及這一區域的物種和生態系統特征，同時提供與其環境和文化相容的精神的、科學的、教育的、休閑的和游憩的機會。

我國已有多種類型的自然保護地，國家公園與這些自然保護地有何不同？國家發展改革委有關負責人表示，與一般自然保護地相比，國家公園的自然生態系統和自然遺產更具國家代表性和典型性，面積更大，生態系統更完整，保護更嚴格，管理層級更高。

世界自然保護聯盟駐華首席代表朱春全指出，國家公園是中國自然保護地體系中的一個新的類型，設立國家公園不是孤立地進行，也不是完全取代或替代原有的自然保護地類型，而是要以此為契機，制定中國國家公園和其他類型自然保護地的標準，按照統一的標準和框架對中國現有各種類型的自然保護地進行科學的分類和梳理，建立中國自然保護地管理分類體系。

《建立國家公園體制總體方案》明確，中國的國家公園堅持生態保護第一，把最應該保護的地方保護起來，給子孫后代留下珍貴的自然遺產；堅持國家代表性，以國家利益為主導，堅持國家所有，具有國家象征，代表國家形象，彰顯中華文明；堅持全民公益性，堅持全民共享，著眼于提升生態系統服務功能，開展自然環境教育，為公眾提供親近自然、體驗自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機會。

楊銳指出，“生態保護第一”“國家代表性”“全民公益性”這3大理念，正是中國國家公園體制建設的核心。他認為，中國的國家公園與其他國家的國家公園有相同之處，也有很大不同。比如美國黃石在建立國家公園時有兩個并列第一的目標，分別是風景保護以及為美國國民和子孫后代提供游賞的機會，而我國則是堅持生態保護第一，并沒有并列目標。“這一點是很明確的。所有與生態保護第一相矛盾的，都必須讓位于生態保護。與生態保護兼容的環境教育、生態體驗和一些社區的傳統生活方式，則是可以保留的。”

如何理解全民公益性？在楊銳看來，生態保護第一就是現階段最大的全民公益性，因為每個人首先需要的是潔凈的空氣、干凈的水源，而國家公園是最能夠提供這種生態系統服務的土地。全民公益性還表現在，國家公園作為最美麗的國土，要給老百姓提供作為國民福利的生態體驗和環境教育的機會。“這與一般景區是不同的”。

“國家公園建設中保護和利用的關系是所有國家都會遇到的問題。要兼顧保護和利用的平衡，這樣才不會讓保護區內外成為對立的關系。”國務院發展研究中心研究員蘇楊說。

啥目標？——公有公管公益公享

國家發展改革委有關負責人表示，針對我國自然保護地管理存在的突出問題，中國特色國家公園體制要在統一事權分級管理、強化自然生態系統保護、促進社區協調發展、完善法律制度4個方面取得實質性突破，大膽創新，補齊制度短板。

蘇楊認為，國家公園是生態文明制度建設的先行先試區，《建立國家公園體制總體方案》發布后，已經進入了“怎么干”的階段，“首先是改革要配套，不能有些方面改了有些方面不改；其次，該給地方支持的要支持；第三，形成綠色發展模式，這樣才能共抓‘大保護’，光靠幾個國家公園管理機構嚴防死守，既管不好還可能引發其他方面的矛盾”。

在楊銳看來，國家公園關鍵在一個“公”字，其本質是中央政府動用公共財力保護公共資源，造福公眾的公益事業，公有、公管、公益、公享是國家公園之“公”的四層含義。

從國際經驗來看，楊銳告訴記者，由中央政府直接行使事權，建立統一管理機構是很重要的經驗。比如美國、新西蘭、加拿大等國家由中央政府直接管理的國家公園，管理水平都很高。但在澳大利亞和日本等國家，國家公園由中央和地方政府聯合管理，管理水平和精細度相比就差了很多。此外，美國和新西蘭在自然保護地體系方面都進行了若干次改革。“經過改革，管理權越來越統一，管理級別越來越高，從而讓整個保護地的管理成效也越來越高。”楊銳說。

作為我國自然保護地最重要類型之一，國家公園屬于全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，納入生態保護紅線區域管控范圍，實行最嚴格的保護。如何調動地方的積極性？

“國家公園好比一個吸鐵石，是可以吸引很多資源和人氣的。在國家公園邊界內，要以保護自然生態系統的原真性、完整性為最高目標，但由于國家公園也兼具科研、教育、游憩等功能，地方可以在公園邊界之外生態不太敏感的地區，建立旅游服務設施。”楊銳認為，如果做得好，國家公園可以為地方經濟、社區和老百姓提供很多發展和利用的機會，從而實現國家公園發展的良性循環。在這個過程中，企業可以以特許經營的形式參與進來，但一定不能是整體轉讓、壟斷經營。

“國家公園體制建設中，最重要的就是處理好權責利的關系。國家公園并不排斥利益相關方參與，但要在統一的國家公園理念的基礎上，形成良性循環、多贏發展。”楊銳說。

他同時提醒，國家公園是關系生態文明、全民福祉和國家形象的偉大事業，要防止在落地實施的過程中變形變味變質——防止變形，是指既要防止將中國國家公園從自然保護地變形成為城市公園、郊野公園、游樂園或旅游度假區，也要防止將嚴格的自然保護區簡單地轉換為國家公園，還要防止將國家公園簡單地理解為無人區和荒野；防止變味，是要防止國家公園從真善美的載體變成假惡丑的舞臺。天然性、原真性、完整性和自然美是國家公園的核心價值，任何對國家公園核心價值及其載體的人工化、園林化、裝飾化不僅是畫蛇添足的愚蠢行為，也會帶來不良的環境影響和社會影響；防止變質，是要防止國家公園從公益事業變質為企業的“搖錢樹”或地方政府的經濟“發動機”。“要防止這些問題，必須從體制機制等根本處下手。”